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國有獨資公司派出監事會制度的法律分析

來源:中律網                             發布日期:2009-12-26 9:35:10    

                國有獨資公司派出監事會制度的法律分析

關鍵詞: 國有獨資公司;監事會;監事會制度

  內容提要: 國有獨資公司監事會制度是維護國家作為國有獨資公司所有者的權益,體現國有資產所有者利益和意志的重要制度,具有合理的法理依據。我國修正后的《公司法》明確規定由國務院向國有獨資公司派出監事會,這是從體制上、機制上、法律制度上規范對國有獨資公司的監督,是在充分維護國有獨資公司自主權的同時完善所有者(國家)監督機制的有效做法,是一種科學的監督方式,將在國有獨資公司的法人治理結構中發揮十分重要的作用。

  1999年12月25日,九屆全國人大常委會第十三次會議通過的《中華人民共和國公司法》修正案,明確由國務院向國有獨資公司派出監事會。2000年3月15日朱榕基總理簽發第283號國務院令,發布實施《國有企業監事會暫行條例》(以下簡稱《條例》),國有獨資公司監事會制度正式付諸實施。國有獨資公司監事會制度是維護國家作為國有獨資公司所有者的權益,體現國有資產所有者利益和意志的重要制度,具有合理的法理依據和科學的監督特點,在國有獨資公司法人治理結構中具有十分積極的作用。

  一、 派出監事會制度的法理依據

  由國務院向國有獨資公司派出監事會,其法理依據在于:

  (一)國有獨資公司的產權制度決定了資產監督權應屬于國家 國有獨資公司是指國家授權投資的機構或者國家授權的部門單獨投資設立的有限責任公司。

  質言之,國有獨資公司的出資人是國家授權的機構或者部門。根據“國家統一所有”的原則,毫無疑問,國家是國有獨資公司的惟一所有權人。在中央決定黨政機關和軍隊、武警部隊與所辦企業脫鉤以后,《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》進一步指出“國務院代表國家統一行使國有資產所有權”,即將國有資產所有權代表的資格明確授予了我國的最高行政機關一國務院。

  根據“兩權分離”的原則,所有者應主要行使重大經營決策審批權、資產受益權、選擇經營者權(包括對經營者的監督權)。國有獨資公司的所有權行使既然屬于國務院,監督權的行使當然也就不能例外。

  因此,無論是原來的《公司法》還是修正后的《公司法》都規定:對國有獨資公司實施監督管理的權利屬于國家。只不過修正前的《公司法》規定由國家授權投資的機構或部門行使,而修正后的《公司法》則規定由國務院派出的監事會行使罷了。

  (二)國有獨資公司的產權特點和建立現代企業制度的目標要求國家必須行使資產監督職權

  由國務院向國有獨資公司派出監事會,是由國有獨資公司的產權特點所決定的,也是保證國有獨資公司真正成為現代企業制度的一種有效組織形式的重要條件。因為國有獨資公司只有國家授權的機構或者部門一個股東,沒有天然的人格化的產權主體。對于任何國有主體的個別成員(自然人或個別機構、團體)而言,國有獨資公司及其財產既是我的,又不是我的,既是你的,又不是你的〔1](P146)。無論怎樣設計公司的所有者和經營者及其關系,即精心設計一整套包括股東及股東會、董事及董事會、經理及經理層、內設監事及監事會在內的法人治理結構,都只是在法律或制度上進行模擬而已。由于沒有所有者基于自身利益對國有企業的控制和支配,這種擬設的治理結構是不能有效發揮作用的,即使一時奏效,也決不可能長久。而國有獨資企業建立現代企業制度必須具備的一個重要要素,就是所有者支配,也即企業應能切實為其投資者所控制,并服從其意志和利益進行運作[2](P145-146)。所以,從國有獨資公司產權特點和保證其治理結構的有效性考慮,必須從法律制度上明確國有資產經營中各種角色的責、權、利及其相互關系,并在公司內設治理機關之外,設置一個由國家控制并能代表和傳遞國家所有者意志和利益的專門機構或人員來對各角色的行為實施監督,以形成有效的激勵和約束機制,促使其各司其職、各負其責。這種外部機構應從維護國有資產的國家所有權及其權益出發,代表國有資產所有者來行使監督權利(所有者監督)并直接對所有者(具體指其代表—國務院)負責,而不是泛泛地進行國家行政監督。所以,從一定意義上說,向國有獨資公司派遣監事會是我國國有企業建立現代企業制度的客觀必然要求,是深化國有企業改革的一個重要方面。

  (三)傳統體制下國有財產所有者的軟約束和職責不清的委托代理必然削弱監督效能,不能形成有效的監督機制,從而呼喚外派監事會制度的完善

  在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中,在市場化條件下,國有財產主體的非人格化特點,使得政府及其部門不再以所有者身份直接干預國有獨資公司的經營行為,從而引發國有財產運營中普遍缺乏所有者利益驅動機制及其對公司的有效傳導機制(也即“老板”缺位的狀態),以致國有資產流失、經營者頻發道德危機,“窮廟富方丈”的現象較為普遍地存在。改革開放以來,我國在對國有獨資公司下放經營自主權的過程中,忽視了相應責任的下放,疏于對公司進行有效監管,許多國有獨資公司的董事會流于形式。由于沒有明確的責任機制,有的董事會不僅不能發揮對經理層的監督制約作用,而且淪為經理人員侵吞國有財產的幫兇。而政府過去根據《國有企業財產監督管理條例》委派的兼職監事或監事會,往往只是聽聽經營者的匯報,發發牢騷,很少發揮應有的監督作用(有關統計資料和筆者的調查采訪表明:大多數依《國有企業財產監督管理條例》派出的國有獨資公司監事會流于形式,沒有產生應有的監督作用。究其原因主要是監事會成員由兼職人員擔任,基本上顧不上監督,并且沒有形成相應的監督機制和明確的監督責任,監事本人或其所在部門與企業有著各種各樣的利益關系,不能做到獨立監督等。)。國務院稽查特派員制度實行以來,對62家國有重點大型企業進行稽查監督反映出來的問題表明:在傳統的監事會制度下,所有者的軟約束和在此情形下失效的董事、經理委托代理關系不能保證所有者監督的效能,根本無法形成有效的監督機制。這些問題突出表現在:

  1.國有企業普遍存在“家底”不清,資產不實的現象。企業會計報表未能完整、如實地反映企業真實的資產、負債和權益;有的企業固定資產、物資管理混亂,流失嚴重;多數企業虛列資產;普遍存在賬外財產,長期在體外循環。

  
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